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中国的政教关系
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作者：佟 旃 更新时间：2006-4-14 |
世界各國由於歷史與社會的不同，政教關係的模式也不同。在本文中，我將使用“政教關係”一詞表示各種宗教與政府的關係。基本上，政教關係有以下四種模式：
１.政教合一
宗教領袖可以兼國家首腦，在制定國家內外政策上擁有最高權威，國家把宗教教義與法典奉爲所有活動的準則。國家的行政、司法、教育受宗教指導。政教同體，其他宗教是非法的。
２.政教分離
國家不支援、禁止和歧視任何宗教。國家不徵收宗教稅，也不向宗教組織提供任何形式的財政支援。政府不設宗教事務機構，也不干預宗教組織的事務。宗教組織不受政府的政治領導，也不能干預國家的司法、行政和教育。政教關係完全由法律調節。
３.國教
國家承認某一宗教或教派爲正統信仰及獨尊地位，國家爲宗教提供法律上的特權和財政上的支援。
４.國家指導宗教
宗教接受國家的政治領導和政治方針，國家承認宗教。國家行政部門管理宗教組織，宗教不介入國家行政，司法 和教 育。
這是４種基本的類型，每類之中還可再劃分若干小類，但這四類大致可以反映當今世界政教關係的主要模式。
一． 中國政教關係的模式
中國的政教屬於何種類型，請看對下列關鍵因素的分析：
1、政治關係
在中國憲法中沒有對政府與宗教團體的政治關係的具體規定。但政府與宗教組織分別對此有過說明。中國佛教協會、道教協會、天主教愛國會和基督教三自愛國會等宗教組織在成立時，都在章程中聲明其宗旨是“在人民政府的領導下”開展工作。中共中央1982年19號文件中指出:“一切愛國組織都應當接受黨和政府的領導”。中共中央在1992年6號文件中再次重申了這一點。這表明了中國的黨和政府與宗教組織之間，是一種政治上領導與被領導的關係。國家政權對宗教的領導表現爲佛教、道教等作爲正式的宗教團體，得到國家的批准。宗教團體有義務貫徹黨和政府的政策，受政府管理，宗教組織在行政上和組織上是獨立的，在政治上，他們與政府直接領導下的其他單位相同。
2、經濟關係
有一種說法，中國的宗教組織是“官辦教會”。這種說法並不確切。因爲宗教活動場所（寺廟、宮觀、教堂、清真寺）不是由國家財政撥款修建的，不是國有資産;宗教神職人員（牧師、神父、和尚、道士、阿訇）不是國家公務員。宗教組織的經濟來源，主要依靠房租、教徒奉獻和神職人員自己的産品；此外，國家財政給予一定的資助。各宗教團體的全國和地方（省、直轄市、自治區）的工作機構，以及全國性的宗教院校，屬於國家編制。國家財政每年撥出一定的費用，用於重點寺廟的維修。因此，中國的宗教，雖受到政府的資助，但不是“官辦宗教”。
3、政府職能
中國從中央到省、市、縣的各級政府，都設有宗教事務管理機構。19號文件指出:“ 一切宗教活動場所都在政府宗教事務部門的行政領導之下敗￡
4、宗教與國家行政、司法、教育的關係
19號文件明確規定，“絕不允許宗教干預國家行政、干預司法、干預學校教育和社會共公教育”。這表明宗教不介入行政、司法、教育與新聞。
根據以上分析，中國的政教關係屬四種基本政教關係模式中的最後一種。
二．中國政府的宗教政策
在國家指導型的政教關係中宗教團體的合法存在取決於其是否與政府合作，接受政府的領導。政府的宗教政策是研究中國政教關係的核心。中共中央1982年19號文件指出，黨對宗教的長期的基本政策是“中華人民共和國公民有宗教信仰自由”。黨和政府在保障人們信仰自由的同時，也強調不信教的自由和加強反迷信的宣傳，同時規定“任何人不得利用宗教干預國家行政、司法、教育”，“不得強迫18歲以下的人入教”，“ 不得反對黨的領導和社會主義，破壞國家統一和民族團結”。
宗教信仰自由的含義有兩點需要注意:
首先，公民有選擇宗教信仰的權利。? 每個公民既有信仰宗教的自由， 也有不信仰宗教的自由;有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由;在同一種宗教裏，有信仰這個教派的自由，也有信仰那個教派的自由;有過去不信教而現在信教的自由，也有過去信教現在不信教的自由”。公民在宗教信仰上的選擇自由，表現在以上8個方面。
其次，公民要依法進行宗教活動。根據中共中央1982年19號文件，1991年6號文件和國務院1994年1月31日的145號命令，教徒在政府批准的宗教活動場所內進行正常的宗教活動受法律保護。而在未經政府批准的地方進行佈道、傳教活動，則屬於不正常或非法活動。
這些就是宗教信仰自由政策的基本內容。這一政策的目的與出發點是什麽呢?1961年，黨的統戰與宗教工作的負責人李維漢說:“我們堅持宗教信仰自由政策，在國內可以爭取和團結宗教界的最大多數人爲社會主義服務，而把他們當中的少數反動分子孤立起來;在國外，有利於爭取和團結宗教界參加反帝統一戰線和和平運動，衝破反動派的挑撥和破壞.這有利於衝破宗教專制主義和反動派，有利於整個革命”。1982年中共中央19號文件指出:使全體信教與不信教的群衆聯合起來，把他們的意志和力量集中到建設現代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發點和落腳點。1991年，中共中央總書記江澤民說:貫徹党的宗教信仰自由政策也好，依法加強對宗教事務的管理也好，目的都是要引導宗教與社會主義社會相適應。
顯然，這一政策的目的，是爲了從現實出發，調動宗教界爲黨和國家的政治目標服務，但這並不表示馬克思主義認同有神論和宗教。
這種宗教信仰自由政策，將會使宗教有一個什麽樣的發展結果呢?党的統戰工作領導人李維漢認爲:在我國的條件下，歸根結底，正確地、恰如其分地執行宗教信仰自由政策，就是更有利於促退宗教信仰，而不是更有利於促進宗教信仰。令人遺憾的是，文化大革命徹底破壞了宗教信仰自由政策。文革後，宗教有所發展，從1979年起，宗教信仰自由政策開始得到全面恢復。但這項政策究竟會對中國宗教的未來走向有何影響，即究竟是“促退”還是“促進”，尚需時日，才能得出結論。
三．政教關係的現狀
江澤民總書記指出，政府與宗教組織之間是一種“政治上團結合作，信仰上互相尊重”的關係。與此同時，雙方還有各自的關注點。
1.政府的關注點
政府認爲政教關係中，還存在著種種與社會主義社會不相適應的問題不利於“政治穩定，經濟發展”的目標，這些問題可分三類：
(1)佛道教 (漢傳佛教)
主要是寺廟宮觀和僧尼的管理。部分寺廟管理混亂，寺廟的經濟收入常被某些僧侶據爲己有，政府很難對這些寺廟實施有效的行政管理;在農村，群衆自建小廟的現象也比較普遍政府屢禁不止。對於這樣的小廟，無論取締還是認可政府都感到棘手。儘管政府對此類現象不大滿意，但仍然認爲佛道教是中國傳統文化的重要部分。
(2)喇嘛教與伊斯蘭教
喇嘛教（藏傳佛教）是佛教的一個分支。由於信仰喇嘛教的藏、蒙古族和信仰伊斯蘭教的回、維吾爾等民族都是少數民族，因此政府在處理喇嘛教或伊斯蘭教的問題時，常常把它們與民族問題聯繫起來。喇嘛教常常涉及達賴喇嘛和西藏問題，伊斯蘭教則涉及到10個全民信仰的少數民族。西藏、新疆、內蒙、青海、甘肅、遼寧、雲南等中國邊境省份的廣大地域，是喇嘛教徒和伊斯蘭教徒的聚居區。因此，中國政府一貫強調“絕不允許任何人利用宗教破壞國家統一，國內各民族的團結”。由於歷史上中央政府與西藏的關係，漢族與少數民族的關係比較複雜，加之目前邊疆與沿海經濟發展不平衡，喇嘛教和伊斯蘭教與周邊國家和國際社會的聯繫，89年以來，少數喇嘛在拉薩的幾次騷亂和伊斯蘭教徒內部不斷發生突發事件，在社會上造成較大的影響等這樣一種國情，決定了政府在處理與喇嘛教和伊斯蘭教的關係時是十分慎重的並力求保持穩定。
(3)天主教和基督教
政府對西方傳來的這兩種宗教尤爲關注。天主教中出現的地下教會，忠於梵蒂岡而否認天主教愛國會(不承認教皇)。它們已具有相當勢力，政府的有關部門聯合工青婦等機構，做出相當大的努力來處理這方面的問題。基督教方面。出現了一批不屬於三自教會的家庭聚會點，也就是家庭教會。這樣，在天主教地下教會中出現了地下主教和神甫；在基督教家庭教會內則有自封傳道人。此外，10多年來基督徒人數不斷增長，出現了所謂的“基督教熱”。天主教、基督教內地下勢力的發展，既是對愛國教會和三自教會的嚴重威脅，也是對政府宗教管理體制的挑戰，政府尚難化解這種局面。爲了改變這種狀況，政府和三自愛國教會對地下教會進行了堅決的打擊，如逮捕地下教會的骨幹，關閉地下教會活動點，查禁非法傳入的宗教印刷品，取締地下神學院等。然而收效甚微。與此同時，對於政府方面的這些措施，國際上某些宗教、人權組織十分關注。另一方面，出於經貿、外交與國際方面的考慮，中國政府十分需要保持和發展與西方國家的友好關係，而且正在與梵蒂岡逐步改善關係。出於這種種考慮，中國政府要完全取消地下教會，抑制基督教的發展，難度是相當大的。這也是對宗教信仰自由政策和“團結合作、互相尊重”原則的考驗。
2.宗教方面關注的問題
宗教界對政教關係的關注點與政府的關注點有所不同，他們是從自己的角度來看問題的。他們比較關心以下幾個問題：
(1)自主權
長期以來，宗教團體(愛國教會)一直認爲，宗教團體究竟是政府的下級單位、還是應該成爲擁有自主權的團體，是個需要明確的問題。中國佛教協會會長趙朴初在全國政協會議的發言提出:“長期形成的宗教工作領導體制存在權力過分集中、包辦代替嚴重的弊端，因此必須改革”，實行“政教分開”，使宗教團體成爲“享有自身的人事、財務、業務自主權的民間性團體”。趙朴初不是呼籲追隨西方的政教分離，而是要政府給予宗教團體充分的自主權。這涉及到政教之間的權力調整問題，而這種調整可能會削弱政教合作關係中政府方面的領導地位，政府方面是難以完全滿足這種要求的，所能做到的只能是將宗教納入法制管理的軌道。另一方面，宗教團體方面也有許多問題需要政府的支援，否則就很難生存。因此，“政教分開”的要求只能是一種願望。
?(2)落實政策
這主要涉及到二方面的要求:一是宗教團體要求歸還在過去的政治運動中失去的財産，如教堂、寺廟、房屋、土地和山林等；二是要求恢復和開放更多的宗教活動場所。然而這些問題涉及到宗教團體與政府，教徒與非教徒，政府不同部門等多的現實利益，盤根錯節，難以解決。經濟改革也給宗教界帶來一些新的問題，因此宗教界非常希望政府進一步落實政策。政府在這方面確實做了很多努力，然而由於複雜的歷史原因，被佔用的宗教財産很難通過政府完全退還，因爲這涉及各方面的經濟利益。
(3)宗教立法
宗教團體認爲之所以出現上述問題，是因爲他們的利益缺乏法律保障。憲法對宗教問題的規定十分原則，除了少數單項法規外，現在地方政府主要是依據中央文件來處理宗教問題。但文件不等於法律，對於違反文件精神的人，也難以繩之以法。因此宗教團體迫切希望宗教法早日出臺，宗教法要明確政教雙方的權利與義務，具有面向全社會的強制性和約束力。
出於對宗教依法管理的需要，政府也希望“將處理宗教問題的行之有效的政策制度化，法律化”。在長期的實踐過程中，政府意識到對宗教的管理，僅僅依靠政策是不夠的，只有將政策變成有約束力的法律，並通過法治形式實施管理，才是最好的辦法。爲此，中共中央1991年6號文件提出“要加快宗教立法工作”。儘管由於政教雙方考慮的出發點不同，但雙方都希望有一部能夠保障雙方利益的、面向全社會的宗教法出臺。
目前政府雖已公佈了兩項行政法規，宗教界卻認爲單項法規應以宗教基本法爲依據。但宗教法在短期內難以出臺。
除此之外，各宗教團體對如何擴大自養來源，如何有更多的機會參與社會服務與福利事業等問題，也非常關心。
至於獨立于愛國團體之外的地下教會 ，儘管是一股實際存在的宗教勢力，但由於他們尚未取得政府許可，因而在中國的政教關係中不具有發言權。
四．政教關係的協調
在政教合一與實行國教的國家中，政教雙方不存在分歧;而在政教分離的國家中，法律是調節雙方關係的杠杆。在中國，政教關係的協調有其特色，其主要方式有:
1.法律
中國的憲法和其他有關的法律、法規對政教雙方的權利和義務的規定雖然涉及具體問題不多，但卻是雙方關係的原則和總綱。
2.行政管理
政府的宗教工作部門依據黨和政府制定的政策，對宗教事務實施管理，宗教團體協助政府貫徹有關的宗教政策。這是政教關係最基本、最主要的協調方式。其特點在於，如有衝突或矛盾，主要是由政府部門仲裁，而不是法律訴訟。
3.政治協商
各級政協會議都有宗教團體的代表參加，政教雙方在此進行協商。協商的結果提交立法部門作爲參考，這是雙方協調意見的一種方式。
4.領導人會見
党和政府領導人定期或不定期地會見宗教領袖。自91年以來， 每年春節前夕，中共中央總書記江澤民都要在中南海會見全國性宗教團體的領導人，地方黨政領導也經常會見地方的宗教領袖。在這種非正式的方式中，政教雙方可以進行直接的對話。
以上這些形式各有各的特點，相互配合，相輔相成，是一套綜合的協調機制。其內容主要是就雙方合作的範圍、方式、可行性及利益進行協調。參與協調的是接受政府領導的宗教團體，政府方面不與那些不接受政府領導或不與政府合作的宗教組織進行協調。
五．中國政教關係的未來走向
中國的國情決定了中國的政教關係。社會、政治、經濟及歷史的原因，決定了中國實行國家指導宗教的模式。因此政府不得不過問各種宗教問題，宗教問題往往帶有一定的政治色彩，宗教信仰還沒有成爲個人的私事。政教關係必然會受中國政治變化的影響。
隨著中國社會、經濟的不斷發展，民主與法制建設的不斷加強，政教關係方面的問題，將會更多地涉及雙方對權利與義務的理解及具體的操作。宗教界將會越來越強烈地爭取宗教團體的權益，教徒也希望能夠進行更多的宗教活動。這個趨勢雖然可能無法改變，但其進程卻是不平衡的，它不可能脫離中國社會發展的總進程。未來十年，政教關係的變化將會呈現以下格局:
1.不變因素
(1)基本模式不變
中國不可能出現政教合一和國教，這是政教雙方都不接受的；也不可能實行完全的政教分離，因爲這涉及到立法、司法和行政體系的改變，而這種改變目前來說對政教雙方都不現實。
?(2)協調機制不變
儘管法律所起的作用會有所增加， 行政領導與行政管理的方式和範圍也會有所變化，但總的協調機制不變。
(3)政府宗教工作機構不變
該部門將會繼續存在，但會逐漸轉變職能，即從既是政教關係的當事人，又是雙方衝突的調節者與仲裁者，變爲爲政府與宗教方面的協調提供服務。
2.不確定因素
(1)宗教立法
宗教立法的目的是立足於更好地保護宗教信仰自由，還是將管理宗教的政策法律化，將會成爲未來立法中雙方關注的焦點。宗教立法受多種因素的制約，究竟何時能夠出臺，難以預料。
(2)社會服務
隨著改革開放的深入，宗教能否提供更多的社會服務， 例如開辦學校、醫院、老人服務中心，慈善救濟機構等，涉及許多具體問題。對此，政教雙方雖都有所考慮，但都缺乏充分準備。
(3)可能性
地下宗教勢力發展的問題，不可能通過打擊而根除，隨著力量對比的變化， 政府出於對國內外各種現實利益的考慮，在一定的範圍內，可能會與地下宗教力量進行對話或予以有條件的承認。從根本上看，政府並沒有把宗教作爲一種需要全力以赴進行打擊的敵對力量，況且打擊也不是唯一有效的辦法。因此在現實中，政府如何化解這一矛盾，實現和解，只是一個時間和方式問題。
中國政教關係近期發展的趨勢，表明當今中國社會最敏感的焦點並不是宗教問題，但政教關係方面的問題也不會自動消除。中國政治、經濟形勢的良好發展， 將有助於緩解政教關係的矛盾；這方面的問題如果處理不好，有可能造成社會的動蕩。
（作者爲社科院的研究員）
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